'''Introducción - Gobernanza de la U E'''
Introducción
La Unión Europea (UE) se enfrenta a una crisis compleja. La crisis financiera que empezó en EE. UU.en 2007 y se agudizó de forma drástica en 2008 ha puesto de manifiesto las profundas brechasexistentes en la arquitectura del proyecto más ambicioso de la UE, la unión económica y monetaria. Mientras los Gobiernos europeos intentaban hacer frente al peligro de colapso financiero y al impacto de la recesión más grave desde la década de 1930, los déficits públicos se disparaban. La crisis de la deuda que estalló en 2010 en Grecia, se extendió rápidamente, primero a Irlanda y Portugal, y después a España e Italia. Se impusieron políticas de austeridad, primero a los países de la Europa Oriental y posteriormente a los países de la periferia de la zona del euro, como condición para recibir el apoyo financiero de la UE y del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, las políticas de austeridad se están aplicando ahora cada vez más en los países ricos que constituyen el núcleo de la zona del euro. Bajo el impacto de las políticas profundamente conservadoras que están adoptando las autoridades nacionales y europeas en respuesta a la crisis, el desempleo y las dificultades sociales están aumentando en gran parte de Europa. Una potente dinámica capitalista ha dirigido el desarrollo de la Unión Europea desde sus comienzos. Sin embargo, los primeros años se caracterizaron por el pleno empleo y se logró alcanzar un grado significativo de avance social para la mayoría de los ciudadanos de la UE. Esta situación empezó a cambiar en la década de 1980. Las principales empresas capitalistas adoptaron una postura más agresiva respecto a sus empleados; el capital financiero empezó a tener un papel cada vez más importante, y la UE y los Estados miembros avanzaron hacia una serie de políticas neoliberales, como la desregulación, la privatización y el fomento de la competencia, que supuso un cambio significativo a favor de los intereses del capital privado. La expansión de la UE hacia el este abrió toda una nueva región para la inversión, la producción y las ventas a las grandes empresas de la Europa Occidental, mientras que la creación de la zona del euro permitió una intensificación de la división del trabajo dentro de la Europa Occidental, lo que permitió que Alemania y otros Estados del norte lograran una expansión asombrosa de sus exportaciones. En la actualidad, bajo los auspicios de la crisis, se ha iniciado un proceso de reestructuración de gran alcance. Las empresas más grandes y de mayor éxito refuerzan su posición; la agenda social se reorganiza con recortes especialmente graves en los salarios y en la prestación de servicios sociales en los países más afectados por la crisis, y la posición de los países núcleo se refuerza mientras que la de los países de la periferia se debilita. La crisis está poniendo de relieve la construcción profundamente antidemocrática de la Unión Europea. La Comisión Europea asume una autoridad cada vez mayor para supervisar los presupuestos nacionales e impone unas normas doctrinarias englobadas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que se intensificarán aún más con la adopción del llamado Pacto Presupuestario. Mientras que los parlamentos nacionales son, de hecho, despojados de la competencia de supervisión presupuestaria que tenían antes, el Parlamento Europeo —a pesar de un aumento limitado de sus competencias— es todavía incapaz, lamentablemente, de ejercer ningún tipo de control democrático significativo sobre la política económica a nivel europeo. La propuesta de una unión bancaria podría ser un paso importante para lograr una supervisión europea eficaz de los bancos, pero la manera en que se plantea reforzará aún más la posición del Banco Central Europeo, una institución que en la actualidad está completamente fuera de cualquier proceso de responsabilidad democrática. Esta es una Europa de las élites, en la que poderosos grupos de presión son capaces de ejercer una influencia decisiva tras las puertas cerradas de la administración de Bruselas, a salvo de la mirada de los ciudadanos europeos. La relación entre los Estados miembros se ha acentuado también de forma significativa. El Gobierno alemán, junto con sus mayores aliados, en particular los Gobiernos de los Países Bajos y Finlandia, ha asumido una posición todavía más fuerte, a veces dentro de las estructuras oficiales y otras veces a través de las llamadas «coaliciones de voluntarios (‘coalitions of the willing’)». Se ha perdido cualquier esperanza de que la elección de un presidente del Partido Socialista en Francia represente un desafío al énfasis desmesurado de la UE en las políticas de austeridad. Para muchos jefes de Gobierno europeos, parece que el camino hacia una decisión en Bruselas ahora pasa por Berlín. La idea de que la economía alemana puede ser, en algún sentido, un modelo para la UE es bastante errónea. El desarrollo económico de Alemania desde la introducción del euro ha dependido de una estrategia agresiva basada en la exportación, en la que el mayor estancamiento salarial y el descenso de la demanda interior se compensaron con un creciente excedente comercial. Mientras aumentaban los beneficios, se creó un sector de trabajadores mal remunerados que en la actualidad abarca aproximadamente el 20 % de la población activa. Al mismo tiempo, mientras que el comercio internacional de la UE está más o menos en equilibrio, algunos países europeos se han enfrentado a un creciente déficit comercial. Se suponía que las entradas de capital en los países periféricos de la UE promovían un proceso de convergencia económica; no obstante, en muchos países tan solo estimularon el consumo y la creación de burbujas económicas insostenibles. Desde el comienzo de la crisis, las entradas de capital han caído de forma brusca y la divergencia entre los Estados miembros ha aumentado. Solo un gran programa de inversiones en proyectos sostenibles que cree puestos de trabajo cualificados y bien remunerados puede hacer retroceder este proceso. A nivel mundial, la UE ha desempeñado un papel marcadamente neomercantilista y ha reclamado una extensión del comercio libre de productos manufacturados en las negociaciones estancadas de la Organización Mundial del Comercio. Mientras tanto, los países en vías de desarrollo que desean mantener el acceso a los mercados europeos han tenido que firmar los llamados Acuerdos de Asociación Económica, que les obligan a abrir sus economías a las compañías multinacionales europeas de una manera que va mucho más allá de los requisitos de la OMC. Tal vez la característica más transcendental de la compleja crisis a la que se enfrenta Europa es el desafío del cambio climático mundial. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20) celebrada en julio de 2012 no se logró alcanzar ningún acuerdo importante. Entretanto, las fotografías aéreas registran el retroceso de los casquetes polares y tormentas de una intensidad sin precedentes azotan el planeta, desde Pakistán hasta Nueva York. Europa, por ser una de las regiones más ricas en el mundo, debe dar máxima prioridad a promover una transformación económica que logre una reducción drástica del consumo de energía y otros recursos no renovables y de la emisión de gases de efecto invernadero. En el último año, los sindicatos y los movimientos sociales han protagonizado movilizaciones impresionantes, sobre todo en los países periféricos de la zona del euro que se enfrentan a los programas de austeridad más severos, donde se organizó la primera huelga general coordinada de la historia el 14 de noviembre de 2012. Han surgido también varias iniciativas importantes para promover una mayor coordinación entre movimientos a nivel europeo. El propósito del presente EuroMemorandum es contribuir al desarrollo de estas iniciativas y promover una Europa diferente que se base en los principios de participación democrática, justicia social y sostenibilidad medioambiental. A diferencia de como se había hecho en años anteriores, los capítulos del presente EuroMemorandum se han organizado por temas. En cada capítulo intentamos resumir los principales acontecimientos del año transcurrido, identificar algunos de los problemas principales de las políticas adoptadas por las autoridades nacionales y europeas, y apuntar las bases de un enfoque alternativo.
1. Política económica y financiera
1.1. Desarrollos económicos clave de 2012
La expansión económica de la Unión Europea (UE) se estancó en 2012, con un nivel de producción inferior al de 2008 (véase Tabla 1)2. En la mayoría de Estados miembros el índice oficial de desempleo continuó aumentando durante el año 2012, mientras que los salarios reales se mantuvieron al mismo nivel o disminuyeron. No obstante, igual que en años anteriores, se han producido variaciones regionales importantes. En los estados periféricos de la zona del euro, el impacto de las estrictas políticas de austeridad ha provocado recesiones en Italia y España y recesiones especialmente profundas en Portugal y sobre todo en Grecia, donde el nivel de producción ha caído un 17 % desde 2007. Las dificultades más gravosas se extienden cada vez más: el desempleo es muy elevado en estos países y los índices oficiales de desempleo alcanzan el 25 % en España y Grecia; los salarios reales siguen disminuyendo y, en comparación con los niveles anteriores a la crisis, han bajado un 9 % en Portugal y un 19 % en Grecia, mientras se produce un acentuado deterioro de los servicios públicos como consecuencia de la estricta política de recortes. En la Europa Oriental, la mayoría de países reflejaron cierto crecimiento durante 2012, aunque en todos ellos, a excepción de Polonia y Eslovaquia, la producción se encuentra todavía a niveles anteriores a la crisis. En los países bálticos, que durante 2008 y 2009 padecieron los peores envites de la recesión, la producción se encuentra todavía un 6 % por debajo de los niveles anteriores a la crisis en Estonia y Lituania, cifra que alcanza el 13 % en Letonia. A pesar del leve descenso del desempleo en los países bálticos, en parte gracias a una rápida emigración, el índice se mantiene elevado y desde el principio de la crisis los salarios reales han caído un 9% en Letonia y un 16% en Lituania. En cambio, en Polonia la producción ha crecido un 13 % desde el principio de la crisis, aunque se ha producido también un leve aumento del desempleo y los salarios reales han descendido un 1 % respecto a su nivel máximo. En el núcleo de la zona del euro, la mayoría de países creció en cierta medida durante 2012, aunque la contención de la demanda en otros mercados de la zona del euro provocada por las políticas de austeridad empañó este crecimiento. Los países núcleo se vieron también perjudicados por una ralentización del crecimiento internacional, especialmente en EE. UU. y China. En Alemania, donde la exportación había contribuido a potenciar una sólida expansión durante 2010 y 2011, la previsión de crecimiento para 2012 era inferior al 1 %. Aunque el índice de desempleo alemán se redujo al 5,4 % en 2012 y los salarios reales aumentaron un 1 %, esta evolución será difícil de sostener a menos que se produzca un gran cambio y el crecimiento alemán deje de depender en gran medida de la exportación. La situación económica de Europa se ha visto exacerbada por las políticas de la UE y los Gobiernos nacionales como respuesta a la crisis de la deuda de la zona del euro, que estalló en Grecia en 2010 y luego se extendió a Irlanda y Portugal. Estas políticas se han centrado en promover la austeridad y no han sido capaces de responder de manera adecuada a una situación financiera extremadamente precaria. Las previsiones según las cuales los Gobiernos iban a tener que rescatar más bancos, especialmente en España e Italia, provocaron un aumento en las ventas de bonos del Estado durante el segundo semestre de 2011. Al mismo tiempo, con la caída de los precios de los bonos, los bancos debían hacer frente a mayores pérdidas, ya que ellos mismos poseían grandes cantidades de bonos del Estado. A medida que se intensificaba la interacción de la crisis de la deuda y la crisis bancaria, crecía la preocupación del Banco Central Europeo (BCE) por la precaria situación del sector bancario. En diciembre de 2011 el BCE puso en marcha la operación de refinanciación a largo plazo, que comportaba otorgar a los bancos un préstamo de 493.000 millones de euros, seguido por otro de 529.000 millones de euros en febrero de 2012. Los préstamos se concedían a un plazo de 3 años, con un tipo de interés del 1% y, en clara contraposición a los préstamos otorgados por la UE a Gobiernos con dificultades, no llevaban consigo ningún tipo de condiciones. Esta enorme inyección de fondos alivió temporalmente la presión directa que padecían los bancos. Estos utilizaron unos 150.000 millones de euros para comprar bonos del Estado, lo cual supuso un cierto apoyo al precio de los mismos y suculentos beneficios para los bancos, gracias al amplio diferencial de los tipos de interés. No obstante, gran parte de los fondos volvieron a depositarse en el BCE, por lo que el montante de préstamos que los bancos concedieron a empresas y hogares en la zona del euro disminuyó levemente durante los primeros nueve meses de 2012.
Tabla 1: Indicadores de crecimiento de la producción, el desempleo y los salarios en la UE Crecimiento PIB 2011-12, %* Nivel máximo crecimiento PIB 2012, %* Índice de desempleo sep. 2012, %* Crecimiento salario real 2011-12, %** Nivel máximo crecimiento salario real 2012, %** Zona del euro (17) -0,4 -1,5 11,36 -0,1 -0,4 Unión Europea (27) -0,3 -1,1 10,6 -0,1 -0,8 Austria 0,8 1,6 4,4 0,5 -1,4 Bélgica -0,2 1,1 7,4 0,5 -0,2 Finlandia 0,1 -2,8 7,9 0,2 -0,1 Francia 0,2 0,2 10,8 0,2 2,4 Alemania 0,8 2,7 5,4 1,0 1,9 Luxemburgo 0,4 -0,0 5,2 -0,4 -1,0 Núcleo de la zona del euro Países Bajos -0,3 -1,4 5,4 -0,3 -0,8 Grecia -6,0 -19,8 25,4 -7,8 -19,3 Irlanda 0,4 -6,4 15,1 -1,2 -3,4 Italia -2,3 -6,7 10,8 -1,4 -2,9 Portugal -3,0 -6,1 15,7 -5,1 -9,2 Periferia de la zona del euro España -1,4 -5,0 25,8 -1,8 -5,8 Chipre -2,3 -2,4 12,2 -3,7 -3,7 Estonia 2,5 -5,5 10,0 0,9 -6,7 Malta 1,0 3,9 6,4 -1,3 -4,8 Eslovaquia 2,6 5,1 13,9 -2,1 -4,8 Nueva zona del euro Eslovenia -2,3 -8,3 8,4 -2,2 -2,3 Dinamarca 0,6 -3,3 8,3 -0,5 -1,3 Suecia 1,1 5,7 7,8 1,9 1,5 Países nórdicos fuera de la zona del euro Reino Unido -0,3 -2,6 7,8 -0,2 -3,2 Bulgaria 0,8 -2,8 12,4 2,1 5,6 Croacia -1,9 -10,0 15,2 -1,9 -1,3 República Checa -1,3 -1,5 6,8 -0,5 1,7 Hungría -1,2 -5,1 10,6 -1,2 -11,6 Letonia 4,3 -13,2 15,9 0,5 -9,3 Lituania 2,9 -5,8 12,9 0,1 -15,7 Polonia 2,4 12,8 10,1 0,3 -1,1 Europa Oriental fuera de la zona del euro Rumanía 0,8 -5,1 7,1 0,9 -6,6 Fuente: * Eurostat (noviembre de 2012, el nivel máximo del PIB es el más elevado de 2007 o 2008. ** Ameco (noviembre de 2012), el nivel máximo del salario real es el más elevado entre 2007 y 2010.
Con el deterioro de la situación económica durante el primer semestre de 2012, los Gobiernos de la zona del euro se centraron en transponer a sus ordenamientos jurídicos nacionales el llamado Pacto Presupuestario. En gran parte por la insistencia de Alemania, 25 países pactaron el texto a finales de 2011, aunque muchos de ellos lo hicieron de manera renuente. Este pacto obliga a los Estados a aprobar una ley de rango constitucional que en el futuro restrinja a un máximo del 0,5 % del PIB el déficit presupuestario estructural. Esta medida ignora totalmente el hecho de que, en la mayoría de países, los déficits presupuestarios no fueron la causa de la situación actual, sino la consecuencia de la crisis financiera que se originó en EE. UU. entre 2007 y 2008. El Pacto Presupuestario reducirá drásticamente la capacidad futura de los Gobiernos para llevar a cabo una política fiscal activa. Además, ha cosechado amplias críticas debido a la ambigüedad con que define qué es el déficit estructural y en qué momento es necesario tomar medidas al respecto. El hincapié que se ha hecho en la consolidación fiscal muestra también que las autoridades de la UE no disponían de política efectiva alguna para contrarrestar las tendencias recesivas que se estaban produciendo en Europa. A medida que las previsiones confirmaban que países como España continuarían teniendo dificultades para pagar sus deudas, se intensificó la especulación contra los bonos del Estado de dichos países. A finales de julio de 2012, el presidente del BCE, Mario Draghi, anunció que el BCE haría «lo que fuera necesario» para preservar el euro, lo que provocó un aumento inmediato del precio de los bonos del Estado de España e Italia. En septiembre, el BCE acordó los detalles de un programa conocido con el nombre de Operaciones Monetarias de Compraventa (OMT) para llevar a cabo una serie de intervenciones ilimitadas y a gran escala en los mercados de bonos del Estado con el objetivo de estabilizar el precio de los bonos amenazados. Esta estrategia es la misma que han llevado a cabo los bancos centrales de EE. UU. y el Reino Unido desde el inicio de la crisis. (La intervención previa del BCE en los mercados de bonos había sido a pequeña escala y limitada en términos temporales.) No obstante, se anunció que dicha estrategia se llevaría a cabo solo si previamente los Gobiernos llegaban a un acuerdo sobre las condiciones para un préstamo del fondo de rescate de la zona del euro. Este requisito conlleva una posible intensificación de las políticas de austeridad que, a su vez, han sido las que han sumido a muchos países en un ciclo recesivo. Incluso esto fue demasiado para el director del Bundesbank alemán, quien criticó públicamente la propuesta. Resulta significativo que la canciller alemana, Angela Merkel, expresara su apoyo a favor de la propuesta de Draghi. En julio de 2012 estaba prevista la sustitución del fondo de rescate original de la zona del euro, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) temporal creado en 2010 y dotado con 440.000 millones de euros, por el Mecanismo Europeo de estabilidad (MEE). Llegada la fecha, la puesta en marcha del MEE se pospuso hasta septiembre de 2012 debido a un intento fallido de bloqueo ante el Tribunal Constitucional alemán por parte de un grupo de parlamentarios disidentes. El MEE permitirá conceder préstamos por un valor total de 500.000 millones de euros, financiados principalmente mediante la emisión de bonos. Sin embargo, esta cantidad equivale solamente a una sexta parte de la deuda pendiente de Italia y España, y el hecho de dar a entender cuáles son los límites de la intervención de la UE podría potenciar la especulación en el futuro. Los jefes de gobierno de la UE se reunieron a finales de junio de 2012 en su 19.ª cumbre desde el estallido de la crisis y acordaron varias medidas relevantes. En primer lugar, se acordó la creación de la Unión Bancaria Europea. Se trata de una innovación institucional sustancial en la arquitectura de la Unión Europea e implicará la creación de un mecanismo único europeo de supervisión bancaria en la zona del euro. En segundo lugar, con el objetivo de romper el círculo vicioso entre las pérdidas bancarias y los bonos del Estado, se acordó que el MEE tendría la capacidad de recapitalizar los bancos de los países directamente para así evitar acrecentar el peso de la deuda de los Gobiernos nacionales. Esta medida perseguía aliviar la presión sobre España y un planteamiento parecido se aplicaría a Irlanda. No obstante, esta asistencia estaba sujeta al establecimiento previo del mecanismo único europeo de supervisión bancaria. En tercer lugar, se aprobó la concesión de 120.000 millones de euros para promover el crecimiento mediante la inversión en infraestructuras. Se trata de un paso adelante, pero equivale apenas al 1 % del PIB de la zona del euro y se llevará a cabo durante varios años. Tiene, además, un componente ilusorio, ya que una parte corresponde a fondos estructurales existentes que no se han gastado porque los Gobiernos nacionales, limitados por las políticas de austeridad, no han podido recabar la financiación compensatoria necesaria. Habrá que suavizar estas normas si se pretende que los países con más dificultades se beneficien de estas medidas. José Manuel Barroso, presidente de la Comisión, desveló en su discurso sobre el estado de la unión de septiembre de 2012 las propuestas para convertir el BCE en supervisor único de todos los bancos de la zona del euro. De todos modos, tras una reunión celebrada a finales de septiembre, los ministros de finanzas de Alemania, los Países Bajos y Finlandia declararon que los fondos del MEE no se utilizarían para cubrir deudas bancarias preexistentes, tal y como se había dado a entender a España e Irlanda. El plan de creación de una unión bancaria también suscitó diversas preguntas, entre las cuales la posibilidad de establecer un supervisor bancario para enero de 2013 (uno de los requisitos previos para utilizar los fondos del MEE para la recapitalización bancaria). Francia se ha manifestado a favor de avanzar rápidamente en la creación de un mecanismo único de supervisión bancaria, mientras que Alemania ha subrayado la naturaleza complicada de esta tarea. En la cumbre de octubre de 2012, los jefes de gobierno declararon que las propuestas para la creación de un supervisor único eran una cuestión urgente. No obstante, el objetivo de enero de 2013 no es vinculante. Otra fuente de tensión afloró cuando los países de la Europa Oriental, obligados a adoptar el euro en el futuro, mostraron su descontento ante la limitación de sus derechos en virtud de las propuestas de la Comisión en cuanto a la unión bancaria. Durante el segundo semestre de 2012, la voluntad del BCE de intervenir temporalmente en los mercados de bonos estabilizó las presiones especulativas contra los bonos de países periféricos de la zona del euro. Además, el Gobierno alemán ha reconocido que la salida de Grecia de la zona del euro constituiría un enorme foco de inestabilidad. Sin embargo, los sistemas bancarios de los países periféricos de la zona del euro se desangran mientras los capitales huyen hacia el extranjero, en particular hacia Alemania. En octubre de 2012, el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, presentó propuestas para avanzar en la unión económica, entre ellas la creación de un ministerio europeo de finanzas.4 No obstante, se prevé que esta posibilidad esté sujeta a las mismas reglas presupuestarias estrictas que se aplican a los Gobiernos nacionales y se concibe principalmente como un instrumento para establecer un control más firme y centralizado sobre las políticas fiscales nacionales. En octubre de 2012, incluso el manifiestamente conservador Fondo Monetario Internacional puso en tela de juicio la pertinencia del interés de la UE por la austeridad fiscal. Mientras la economía europea se estanca y aumenta la cifra de ciudadanos europeos expuestos al desempleo, la pobreza y los recortes en servicios públicos básicos, la principal propuesta de la Unión Europea para promover la reactivación económica reside esencialmente en reiterar su intención de establecer una disciplina fiscal.
1.2. La errónea respuesta de la UE
La política fiscal de la UE parece destinada a continuar e incluso reforzar la austeridad que subyace a la configuración institucional actual del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) revisado, del Pacto Presupuestario y de las condiciones asociadas a los préstamos del FEEF y del MEE. Si se sigue adelante en la misma línea, esta estrategia provocará años de estancamiento en el conjunto de la zona del euro y una depresión crónica de severas consecuencias económicas, sociales y políticas para las economías con más dificultades de la periferia. Tras numerosas y rápidas enmiendas resulta difícil discernir cuál de las restricciones sobre el déficit y la deuda de los Gobiernos impondrá mayores limitaciones a los Estados miembros durante los años venideros. Según supuestos plausibles, las reglas más restrictivas para la mayoría de países serán los procedimientos de déficit excesivo (PDE) y los programas de ajuste derivados del FEEF y del MEE, que vendrán seguidos a medio plazo por el límite de un 0,5 % del PIB para el déficit presupuestario ajustado cíclicamente que se establece en el Pacto Presupuestario. Para los países con niveles muy elevados de deuda público (es decir, Irlanda, Grecia, Italia y Portugal) el nuevo aspecto del PDE relacionado con la deuda, según el cual los excesos de deuda superiores al 60 % del PIB deberán reducirse a razón de 1/20 al año, conllevará ulteriores contracciones fiscales de envergadura. Una estimación aproximada de una consiguiente estrategia fiscal negativa acumulada entre 2013 y 2016 muestra una alarmante cifra del 3,5 % del PIB para la zona del euro en su conjunto; de entre el 5 % y el 8 % en Italia, Portugal, Eslovenia, España y Chipre, y de más del 10 % del PIB en Irlanda y Grecia. En las condiciones actuales, en que los esfuerzos de consolidación simultáneos se realizan de manera generalizada del lado del gasto y con la política monetaria en el extremo opuesto, el multiplicador fiscal promete ser de dimensiones considerables. Aun utilizando un multiplicador fiscal moderado de alrededor de uno se percibe el potencial destructivo inherente al actual régimen de austeridad. En este caso, la estrategia fiscal negativa se transformaría en pérdidas de PIB de exactamente la misma magnitud, con la consiguiente destrucción de millones de empleos. No hay absolutamente ninguna prueba de que la consolidación genere efectos beneficiosos en términos de confianza, tal y como sugiere la mayoría de economistas convencionales. De hecho, un simple vistazo al funcionamiento de las economías de la zona del euro durante los últimos años muestra que los países con las estrategias fiscales negativas más amplias son aquellos que ahora se encuentran en una situación de recesión. Asimismo es evidente que la austeridad no ha traído consigo ninguna mejora en las primas de riesgo de los bonos del Estado. Bajo el régimen institucional y político actual, las consecuencias de la austeridad (niveles de producción negativos y efectos sobre el empleo) acrecentarán a su vez la necesidad de llevar a cabo más restricciones fiscales para alcanzar la baja magnitud de los valores establecidos como objetivo. La aparición de un círculo vicioso en que los esfuerzos de consolidación conducen a un aumento en los niveles de déficit y deuda, y estos, a su vez, conducen a mayores esfuerzos de consolidación, es una posibilidad peligrosa que ya puede observarse en algunos países. Con el objeto de evitar que se desarrolle este tipo de círculos viciosos, es necesario reformar las tres limitaciones institucionales relevantes de la política fiscal al mismo tiempo. Si el Consejo decide otorgar más margen de maniobra posponiendo el plazo del PDE, el ajuste necesario en virtud del Pacto Presupuestario será mayor. Y si se amplía la pauta de transición hacia una balanza estructural equilibrada del gobierno, aumentarán los ajustes necesarios impuestos por el criterio de deuda del PDE. Lo que se presenta como un procedimiento complicado de tres niveles para alcanzar la sostenibilidad fiscal es, en realidad, más bien un procedimiento de tres pasos para estrangular el crecimiento de las economías de la zona del euro.
La unión bancaria
Los Gobiernos de la zona del euro y de la UE empiezan a entender que las reformas previas del sistema financiero no han sido suficientes para hacer frente a la gravedad de los problemas. Durante el 2012 se han concebido nuevos pasos a seguir. Se intentó limitar los efectos negativos del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE), el BCE decidió ampliar su papel de prestamista de última instancia y se acordó la creación de la Unión Bancaria para retomar el control de la crisis del euro. A pesar de estas decisiones, permanece intacta la lógica de «demasiado poco y demasiado tarde» y la filosofía de salir del paso seguirá adelante.
Cada vez hay un mayor consenso alrededor de la concepción según la cual el establecimiento del euro adoleció desde el principio de una falta de homogeneidad en lo que a su marco regulador se refiere. La propuesta de una Unión Bancaria Europea incluye los elementos siguientes:
•Un reglamento que convierte el BCE en la estructura común de supervisión de los 6.000 bancos de la zona del euro;
•Reglas comunes para los requerimientos de capital y otras reformas que permitan aplicar a
escala comunitaria los Acuerdos de Basilea III;
•Un sistema común de garantía de depósitos;
•Una resolución o mecanismo comunes para la reactivación de entidades bancarias en apuros.
De acuerdo con el borrador de la propuesta, el BCE tendrá derecho a autorizar o retirar la
autorización a un banco, cesar a su directiva, solicitar cualquier tipo de información, llevar a cabo inspecciones e imponer sanciones pecuniarias. El BCE deberá contestar preguntas ante el Parlamento Europeo e informar de manera periódica sobre estas actividades para dar una imagen de responsabilidad democrática. No obstante, será el Consejo quien nombre a la directiva de la nueva institución.
A primera vista el proyecto podría parecer razonable. Pero tras examinar los detalles de la propuesta, queda claro que la Unión Bancaria generará nuevos problemas sin aportar soluciones. Cabe poner en duda si el sistema propuesto logrará recobrar el control sobre la crisis. En primer lugar, existe el problema de la relación entre la nueva institución creada bajo el paraguas del BCE y la Autoridad Bancaria Europea (ABE) existente, fundada en 2011. La ABE es responsable de los 27 Estados miembros de la UE, mientras que la nueva estructura del BCE solamente se encargará de la zona del euro. Este hecho ahondará en la fragmentación de la UE.
Además, se genera una situación de conflictos de intereses internos. Por ejemplo, ¿qué sucede si el BCE, en su función de supervisor, debe cerrar un banco que tiene deudas con el mismo BCE, debiendo de este modo hacer frente a las pérdidas?
Y, por supuesto, como en todo proyecto europeo, se produce una tensión entre las esferas
nacionales y supranacionales. Es imposible que una sola institución supervise 6000 bancos. En consecuencia, la nueva institución dependerá ampliamente de las administraciones de los Estados miembros, cosa que supondrá una notable pérdida de eficiencia8.
El sistema común de garantía de depósitos sigue siendo un asunto demasiado delicado en términos políticos para muchos países y, puesto que se trata de un asunto de dinero y de distribución del dinero, los intereses nacionales se verán reforzados. A modo de ejemplo se puede citar el caso de las cajas de ahorros, que no participaron de la especulación generalizada previa al estallido de la crisis y que rechazan responsabilizarse de las pérdidas en las que incurrieron los bancos de inversión a raíz de sus modelos de gestión empresarial especulativa. Al mismo tiempo, el Gobierno de Finlandia rehúsa participar en las garantías para los bancos griegos, mientras que el Gobierno alemán se niega a respaldar a los bancos italianos. Sea como fuere, la supervisión común, el sistema de garantía de depósitos y el mecanismo de resolución son como un trípode. Si una de las tres patas falla, toda la estructura se viene abajo.
1.3. Promoción del pleno empleo y la estabilidad financiera
Durante los últimos años, la política económica de la UE se ha centrado excesivamente en el déficit presupuestario, pero los dos déficits que requieren una atención urgente son el del empleo y el democrático. Las políticas macroeconómicas deben tener como objetivo la reducción del déficit ocupacional y la configuración de estas políticas debe modificarse de manera que contribuyan a combatir el déficit democrático de la Unión Europea. Debe reconducirse la política presupuestaria hacia el objetivo de reducir el déficit del empleo. La mejora en el uso del gasto debería utilizarse para promover proyectos de inversión social y medioambientalmente deseables que contribuyan a alcanzar el pleno empleo con trabajo de calidad. Es necesario acabar con los ataques al gasto en prestación de servicios sociales y reorientar las políticas fiscales hacia un sistema más progresivo, algo que en sí mismo conduciría a reducir los déficits presupuestarios. Los mayores ingresos (por ejemplo, los superiores 250.000 €) deberían tributar a un tipo alto marginal (quizá del 75 %). Los Gobiernos de los países de la zona del euro no tendrían que estar sujetos a las restricciones derivadas del Pacto Presupuestario. Más que la austeridad generalizada, lo que debe estar a la orden del día es una reflación coordinada. Es imprescindible que el BCE, y los bancos centrales nacionales para los países que no pertenecen a la zona del euro, presten su apoyo rotundo a las políticas presupuestarias a favor de la prosperidad y que no persistan en sus continuos llamamientos a la consolidación presupuestaria. Una moneda única requiere una política presupuestaria de alcance federal con competencia para aumentar las cargas fiscales, con niveles sustanciales de gasto público y con capacidad de incurrir en déficits y superávits. Si se aplica correctamente y no depende de prescripciones acerca del equilibrio presupuestario, una política presupuestaria federal amortiguaría los efectos de una recesión tanto a nivel federal como nacional y regional. También garantizaría que las transferencias fiscales se llevaran a cabo de manera efectiva entre las regiones más ricas y las más pobres. La fiscalidad federal sustituiría algunos de los elementos de la fiscalidad nacional, por lo que su diseño debe ser progresivo de modo que sus propiedades estabilizadoras se vean respaldadas. Resulta difícil estimar a ciencia cierta el tamaño preciso que debería tener el presupuesto federal para cumplir estos objetivos de estabilización, pero probablemente sea del orden del 10% del PIB de la UE, y no del 1% como en la actualidad. La construcción de una política presupuestaria federal es un proyecto a largo plazo, pero se trata de un elemento esencial para garantizar el funcionamiento adecuado de una moneda única. Los desequilibrios por cuenta corriente de la zona del euro en 2011 fueron desde los superávits del 9,2 % del PIB en los Países Bajos y del 5,7 % en Alemania, hasta los déficits del 6,4 % en Portugal y del 9,8 % en Grecia.9 En un sistema con tipo de cambio fijo (la moneda única lo es por excelencia), la corrección de estos desequilibrios por cuenta corriente resulta complicada y está sujeta a ajustes por la vía de la deflación en los países con déficit. El déficit por cuenta corriente solamente se sostiene mediante el acceso a crédito extranjero, mientras que el superávit por cuenta corriente se da únicamente si los países tienen la voluntad de conceder préstamos. Es necesario eliminar los graves desequilibrios por cuenta corriente en la zona del euro y hacerlo sin recurrir a una creciente austeridad. Las autoridades de la zona del euro deben reconocer que los países con superávit tienen tanta responsabilidad como los países deficitarios en la corrección de estos desequilibrios, y que los primeros pueden contribuir a ello mediante la adopción de políticas internas de reflación. Esto conllevará un incremento de la demanda de exportación en los países deficitarios mientras que un aumento salarial en los países con superávit reducirá su competitividad para la exportación. Alemania en particular debería llevar a cabo un aumento salarial en sus cadenas de suministro internacionales hacia la Europa Oriental, abordar el problema creciente de un sector con bajos salarios y considerar una reducción permanente de la jornada laboral. Además, debería dar marcha atrás en su agresiva apuesta a favor de un mayor gravamen sobre las ventas en detrimento de las contribuciones a la seguridad social, que ha actuado como una devaluación y ha agravado los problemas de los países con déficits por cuenta corriente. La política de empleo de la UE debe centrarse en el fomento de una ocupación segura y de alta profesionalización. Hay que combatir el aumento de las formas de empleo precarias, especialmente para los jóvenes, y el descenso salarial generalizado como parte de los ingresos nacionales que se han producido en la última década. La estrategia que persigue aumentar la competitividad de Europa por la vía de la reducción salarial es socialmente inaceptable, amén de estar abocada al fracaso porque siempre habrá países capaces de competir con sueldos todavía más bajos. Con el objetivo de promover el pleno empleo y como parte de una transformación progresiva a largo plazo hacia una sociedad en que el trabajo remunerado no domina la vida cotidiana, la semana laboral debería limitarse a 30 horas. En lugar de las políticas de privatización y desregulación promovidas bajo los auspicios del Pacto Presupuestario, es necesario reforzar las políticas regionales e industriales para garantizar que los países deficitarios puedan reestructurar sus economías de manera sostenible. Con tal fin, el Banco Europeo de Inversión (BEI) debe prestar todo su apoyo a un programa sustancial de inversiones públicas y privadas, especialmente en los países periféricos del sur y del este de Europa que se han visto más intensamente afectados por la crisis y en los cuales el desempleo es más acuciante. El BEI ya está dotado de competencia de emitir eurobonos y mediante sus inversiones a largo plazo puede desempeñar un papel capital en la reducción de las crecientes divergencias en el seno de la UE.
Un marco global para la sostenibilidad financiera
Es imprescindible detener la gran expansión de las instituciones, los mercados y los instrumentos financieros que se ha producido en Europa desde la década de 1990.10 Debe existir una separación entre la banca comercial y la de inversión. Los bancos comerciales deben financiar los gastos principales de los hogares y los proyectos empresariales de inversión que sean deseables desde el punto de vista social y medioambiental. Deben promoverse las entidades bancarias comerciales públicas y cooperativas y establecer límites estrictos en cuanto al tamaño de los bancos privados para que, en caso de quiebra, no pongan en peligro la estabilidad financiera. Es necesario restringir severamente los bancos de inversión, junto con los fondos de alto riesgo, los fondos de participación privada y todas las llamadas «instituciones bancarias en la sombra». No se les debe permitir operar con capital prestado y toda su actividad debe quedar sometida a examen público.
La difusión de innovaciones financieras complejas ha contribuido a aumentar la opacidad del sistema financiero y se ha visto alimentada por los intentos de eludir la legislación vigente. Mientras los bancos aplican sistemas prudenciales de múltiples niveles para alejar el riesgo de sus contabilidades y evitar cumplir con los requerimientos de capital mínimo, se ha producido un descenso en la provision de crédito para inversiones productivas. Por tanto, cabe poner a prueba todos los nuevos instrumentos financieros y las instituciones financieras deben demostrar que cada uno de ellos repercute beneficiosamente en los sectores no financieros de la economía antes de su aprobación.
Aunque en apariencia cubran riesgos específicos, la mayoría de instrumentos derivados han
conducido a un aumento del riesgo sistémico. Por lo tanto, antes de autorizar su uso es
imprescindible someter este tipo de instrumentos a un control estricto y estandarizado.
La compraventa de valores mobiliarios debe llevarse a cabo en plataformas públicas autorizadas.
Asimismo es necesario crear una agencia europea pública de calificación. Para reducir las
transacciones especulativas a corto plazo, deberá aplicarse un impuesto sobre transacciones
financieras a todas las transacciones.
La arquitectura del BCE favorece su independencia de las autoridades políticas, pero es evidente que no ha gozado de independencia ideológica ni ha estado exento de representar los intereses del sector financiero. Es necesario reconstruir esta arquitectura para garantizar su total responsabilidad democrática. Esto implicaría establecer como requisitos, por un lado, la comparecencia ante el Parlamento Europeo del presidente del BCE y de otros cargos para someter su actividad a examen público y, por otro, la composición de los órganos decisorios del BCE a partir de un amplio abanico de partes implicadas en vez de limitarla a miembros de los bancos centrales, como sucede actualmente. Además, el BCE debe integrarse en los procesos de toma de decisiones de la Unión Económica y Monetaria para facilitar la coordinación de las políticas.
Hace falta un nuevo marco para la sostenibilidad financiera.11 Este marco debe basarse en un
paradigma alternativo de la regulación financiera además de conllevar cambios institucionales profundos. Se debe reconocer que, a causa de la inestabilidad fundamental del capitalismo y las cualidades procíclicas de las finanzas, la disciplina de mercado no funciona.
Los cuatro principios fundamentales de un marco financiero estable para la zona del euro son los siguientes:
•El marco debe ser exhaustivo. Debe tener en cuenta todos los instrumentos de política
económica con vistas a combinar políticas monetarias y fiscales prudenciales. Debe
desterrarse la separación entre la estabilidad monetaria y la financiera. En lugar de centrarse
en la estabilidad de los precios, hay que apuntar a la promoción del pleno empleo y la
prosperidad general en la zona del euro. Las principales preocupaciones del BCE deben ir en
la dirección de la estabilidad financiera y no ceñirse a la estabilidad de los precios. Todo esto
debe producirse en un marco de coordinación de las políticas en el cual se reconozca que las
políticas fiscales y de otro tipo influyen en la estabilidad financiera.
•Las políticas deben ser anticíclicas. Deben contribuir a reducir las cualidades procíclicas de los mercados financieros y suavizar los ciclos económicos mediante los estabilizadores fiscales. Las políticas macroeconómicas y prudenciales deben contrarrestar la aparición de
desequilibrios financieros durante las fases de crecimiento. Esperar la fase de recesión y
arreglar los desperfectos no es suficiente.
•El marco debe ser sistémico. Debe tener en cuenta todas las interacciones que se refuerzan recíprocamente entre el sistema financiero y el resto de la economía. Debe incluir tanto la supervisión de instituciones financieras individuales como la supervisión macroprudencial del sistema financiero.
•El marco debe tener alcance europeo. Las políticas monetarias, prudenciales y fiscales deben diseñarse a escala europea, tomando en consideración tanto la heterogeneidad como las interacciones entre los países de la zona del euro y de la UE en conjunto.
2. Gobernanza de la UE
2.1. La Unión supervisora
Como respuesta a la crisis de la deuda soberana, se han producido grandes cambios en el funcionamiento de las instituciones de la UE y en la relación entre la UE y los Estados miembros. Estos se han traducido en un aumento de las competencias de la Comisión, con el consiguiente aumento del poder de los Estados dominantes del Consejo en las tareas de supervisión y control de los Estados miembros y en un refuerzo de las sanciones contra quienes se considere que infringen las normas. En primer lugar, el «paquete de seis medidas» (Six Pack) de la nueva legislación aumenta las restricciones del Pacto de Estabilidad: •Las sanciones (primero depósitos obligatorios y, luego, multas) ahora cubren no solo el incumplimiento del límite de déficit del 3 % del PIB, sino también los niveles «excesivos» de deuda, es decir, una deuda del sector público superior al 60 % del PIB; esta última debe reducirse una vigésima parte cada año; •Los procedimientos judiciales contra los estados miembros que delinquen se automatizan — donde antes era necesaria una mayoría calificada del Consejo para continuar un proceso contra un estado miembro, dicha mayoría será ahora por regla general necesaria para detenerlo; •Se le ha concedido a la Comisión el derecho a examinar las estructuras y prácticas administrativas que apoyan la política fiscal de los estados miembros; •Las sanciones son ahora aplicables no solo a las deudas y los déficits «excesivos», sino también a un amplio abanico de «desequilibrios macroeconómicos excesivos». Las variables macro que hay que utilizar se enumeran en una «tarjeta de resultados» y en su mayor parte están relacionadas con la competitividad externa. En segundo lugar, el «doble paquete», es decir, otras dos medidas legislativas actualmente en proceso, requiere que los Gobiernos de la zona del euro envíen borradores de los presupuestos a la Comisión antes de presentarlos en los parlamentos nacionales. A pesar de que «los parlamentos nacionales continúan siendo soberanos para votar la Ley de presupuestos», la Comisión ha concedido el derecho de «solicitar un borrador revisado».12 Para los estados miembros que han aceptado créditos de un fondo de emergencia — el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) o su sucesor, el Mecanismo Europeo de Estabilización (MEE)-, se introduce una «vigilancia intensificada» trimestral.13 Estos estados tienen la obligación de adoptar medidas orientadas a [disminuir] las fuentes de inestabilidad». El incumplimiento puede conllevar la cancelación de los desembolsos del FEEF o el MEE. Incluso antes de la aparición del paquete doble, ya existía un régimen de supervisión especial para estos Estados. La troika (formada por representantes de la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional) que desembolsó fondos de emergencia (hasta el momento a Grecia, Irlanda y Portugal dentro de la zona del euro y a Rumania fuera de ella) ha utilizado el poder de estas instituciones como acreedores para solicitar cambios de políticas y «reformas estructurales» que, desde luego, no serían competencia de la Comisión si esta actuara simplemente como una institución de la UE. Por ejemplo, la troika ha solicitado que Grecia realice cambios drásticos en su sistema de negociación colectiva (incluida una reducción del salario mínimo del 32 % para las personas adultas y del 22 % para las personas jóvenes), que reorganice su sistema de pensiones públicas y que privatice los bienes de Estado especificados. En cualquier caso, estos tres Estados, junto con Rumania, están ahora sujetos a un sistema de tutela integral por parte de la Comisión. Puesto que el presidente del BCE, Mario Draghi, ha hecho depender su apoyo a las respectivas emisiones de bonos de la aceptación de créditos del FEEF o del MEE, es posible que Italia, España y otros Estados (tanto Chipre como Eslovenia están en la línea de fuego) se vean obligados a aceptar un régimen de supervisión similar. En tercer lugar, en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, acordado en diciembre de 2011 y firmado por 25 Estados miembros de la UE, se repiten las normas del Pacto de Estabilidad enmendado y en aspectos clave las hace aún más estrictas. En el Pacto Presupuestario, que es la parte principal del Tratado, se introduce una norma adicional para los créditos al sector público: el déficit «estructural» (es decir, corregido por el efecto de las fluctuaciones cíclicas) no debe superar el 0,5 % del PIB. Los Estados miembros con las cifras más elevadas deben preparar y aplicar planes de corrección bajo la supervisión tanto de la Comisión como de instituciones «independientes» que cada Estado miembro debe determinar. Los Estados signatarios deben introducir estos requisitos, incluidas las correcciones fiscales «automáticas», en la legislación nacional, preferiblemente con fuerza constitucional. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea está autorizado para imponer multas por incumplimiento. La característica esencial del Pacto Presupuestario es llevar el constitucionalismo económico que se inició con el Tratado de Maastricht a un punto extremo promulgando normas y restricciones nuevas que tiendan a poner las políticas económicas nacionales en piloto automático, sin espacio para maniobrar. El Tratado permite que los Estados miembros litiguen unos contra otros si se considera que sus normas se han infringido, lo que solo puede generar sospechas y desconfianza entre los Estados miembros. El Consejo ha desempeñado un papel destacado en estas medidas, y algunos de los Estados miembros económicamente más fuertes, especialmente Alemania, han propuesto fuertes restricciones a los más débiles. La mayoría de derechas del Parlamento ha respaldado las medidas, mientras que el centro izquierda, a pesar de algunas críticas concretas, no ha sido capaz de presentar una oposición basada en fuertes principios contra estas.
2.2. Austeridad y legitimidad
El régimen de supervisión que se ha descrito brevemente no puede hacer más que agravar los problemas de legitimidad, antiguos y cada vez más profundos, de la Unión Europea. Estos tienen varios aspectos estrechamente relacionados: •El déficit democrático que protege la toma de decisiones de la UE de las fuerzas democráticas, lo que tiene relación tanto con la debilidad estructural del Parlamento Europeo como con el papel dominante del Consejo, que está tras la Comisión, a la hora de formular políticas y promulgar leyes. Está claro que en el Consejo y, especialmente, en el Consejo Europeo, las relaciones de poder entre los Estados miembros determinan las decisiones clave. Nótese que el Parlamento Europeo no tiene poder para tomar decisiones sobre el «semestre europeo», es decir, en los procedimientos del primer semestre de cada año mediante los que las políticas macroeconómicas y de «reforma» nacionales se presentan y son corregidas por la Comisión y el Consejo. •La ausencia de una democracia fuerte tiene como corolario la influencia excesiva de los lobbies corporativos que dominan los comités técnicos de la UE y pueden determinar la política y la legislación según sus propios intereses. •El estado anómalo del BCE que, a diferencia del resto de bancos centrales, no es sólo independiente en términos operativos, sino que está más allá del control de organismos elegidos, lo que impide la muy necesaria redefinición del mandato del BCE en respuesta a la inestabilidad financiera, la crisis de la deuda soberana y la profundización de la crisis del desempleo. •El déficit social derivado de la prioridad absoluta acordada por las instituciones de la UE al mercado único y la libertad de movimiento de mercancías, servicios y capital. Esto no sólo ha significado que la UE no ha podido desarrollar programas sociales significativos a nivel europeo, sino que en los últimos años, la reivindicación de las prioridades del mercado único y, más recientemente, la legislación del «paquete de seis medidas» y del «doble paquete» han llevado a movimientos cada vez más agresivos contra los modelos sociales de los Estados miembros, ya sea a través de legislación desreguladora como la Directiva sobre Prestación de Servicios Transfronterizos, a través de las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) o bien ahora a través de los programas de ajustes macroeconómicos impuestos por la troika.15 La pérdida de legitimidad de la UE derivada de estos factores puede observarse en el crecimiento de las fuerzas políticas hostiles a la UE, en la caída de la participación en las elecciones europeas y en la desilusión y el escepticismo de muchos que en algún momento habían apoyado la integración europea. Con el Tratado de Lisboa, se hizo un intento de mitigar los problemas de legitimidad implicando los parlamentos nacionales en la toma de decisiones de la UE. Sin embargo, los nuevos procedimientos son insignificantes, porque no mejoran el papel de los parlamentos nacionales y no transfieren ningún poder de decisión de las instituciones europeas a las instituciones nacionales periféricas. El valor de los nuevos procedimientos es meramente formal, sin ninguna transferencia sustancial de poder a los parlamentos nacionales. Las estructuras supervisoras establecidas en los últimos años no pueden hacer más que agravar la crisis de legitimidad de la UE. El refuerzo del Pacto de Estabilidad es aplicable solo en términos formales a todos los Estados miembros. En la práctica, el foco en la competitividad y en los empréstitos al sector público significa que se aplica a los Estados miembros con las economías más débiles, es decir, a los miembros del este y el centro de Europa, a los Estados periféricos del sur y a Irlanda. Además, en la práctica, las demandas que se hacen a los Estados más débiles están muy influidas por los Estados más fuertes que actúan a través del Consejo. Hay que tener en cuenta que incluso un Estado fuerte (como Francia, por ejemplo) puede perder una cantidad importante de competitividad en comparación con Alemania, los Países Bajos, etc. y convertirse así en un Estado más débil. Como consecuencia, todo el régimen impone la ley del más fuerte al menos fuerte y al débil. Es un sistema hegemónico, casi colonial. Las enormes disfunciones económicas subsiguientes se tratan en otro punto de este EuroMemorandum: los programas de austeridad han agravado los problemas de deuda pública al reducir los ingresos y la producción; como respuesta, la troika y la Comisión persiguen estos efectos inducidos por las políticas en un círculo vicioso descendente. Desde la perspectiva de la gobernanza, existe una usurpación de poder político: se imponen grandes cambios en la Ley de Empleo, en los sistemas de seguridad social y de pensiones, y en la regulación de los servicios; se solicita la privatización de los bienes de Estado aunque en las circunstancias actuales solo pueden obtenerse precios muy bajos. Obsérvese que la troika pide cambios en las prácticas negociadoras, por ejemplo en Grecia, aunque estas se encuentran y se aceptan en muchos otros Estados miembros de la UE, incluida Alemania — como la extensión de los acuerdos colectivos a empresas no participantes.17 «El memorándum de comprensión» (Memorandum of understanding) que la troika ha impuesto a Grecia como condición para una refinanciación muy limitada, que permite al Gobierno justamente pagar solo los intereses de su deuda, es un documento totalitario que avergüenza a la UE.18 No solo impone objetivos imposibles para las finanzas públicas, sino que también priva a los griegos de cualquier opción sobre cómo intentarán conseguir los objetivos y lo hace de una manera humillante. Ataca la esencia del sistema griego de empleo y los sistemas (muy inadecuados) de servicios sociales de Grecia. Los lideres europeos son conscientes de la crisis de legitimidad a la que se enfrenta la UE, pero en general intentan suprimir o evitar las presiones democráticas en lugar de darles respuesta con cambios genuinos de políticas. Un caso que destaca es la presión ejercida sobre Grecia para evitar un referéndum acerca de las condiciones ligadas a la financiación por la troika. Otro es el informe reciente de los ministros de exteriores de la UE (el Informe Westerwelle), en el que se proponen varias reformas con la esperanza de revertir la creciente desilusión de los ciudadanos europeos con las estructuras y las políticas de la UE.19 Algunas de las propuestas de Westerwelle pueden ser válidas. Otras son burdamente populistas, como la idea de elegir directamente al jefe de la Comisión y permitir que este nombre a los demás miembros de la Comisión. Sin embargo, el informe está totalmente viciado por su aprobación del enfoque actual de la crisis de la periferia. En el informe se declara lo siguiente: «Creemos que una vez superada la crisis del euro, debemos mejorar también el funcionamiento general de la Unión Europea». Pero si las políticas actuales hacia las poblaciones de los Estados más débiles continúan, el daño al tejido económico y al estado político de la Unión será enorme y quizás irreparable. El reciente informe del presidente del Consejo Europeo, Herman van Rompuy, adopta un enfoque totalmente técnico para hacer reformas en la zona del euro.20 Las propuestas principales son a favor de un régimen integrado de supervisión para los bancos y de que la UE adquiera cierta «capacidad fiscal». Estas podrían ser novedades útiles en el contexto de cancelación de la deuda, expansión y recuperación del empleo, ya que una aprobación del régimen de supervisión y la campaña de austeridad solo sirven para sumarse a la disfuncionalidad de las políticas actuales. No se presentan procedimientos significativos para la responsabilidad de las nuevas autoridades fiscales y bancarias. Hay tan solo una llamada a «implicar» el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales. La prioridad absoluta que se da a las cuatro libertades, al mercado único y las leyes de competitividad significa que el único modelo de democracia compatible con el paradigma actual de integración es una democracia formal, cuyo último objetivo es neutralizar la oposición y legitimar las elecciones políticas del centro institucionalizado en lugar de representar a las personas. Un estudio crítico del sistema actual de gobernanza de la UE sugiere que la construcción de una Europa democrática exige no solo reformas procedimentales sino también la adopción de un modelo distinto de integración compatible con las necesidades y los intereses de la comunidad.
2.3. Reconstrucción de la gobernanza de la UE
El cambio más urgente de la gobernanza de la UE tiene que ver con la respuesta a la crisis en los países periféricos. El sistema actual, hegemónico, debe sustituirse por un enfoque solidario que haga que la recuperación económica y la eliminación de los desequilibrios unan las responsabilidades de todos los Estados miembros y de la UE, lo que, a su vez, requerirá la mutualización y/o cancelación de gran parte de la deuda de los Estados más débiles. La interferencia con los modelos sociales, los sistemas de negociación y los servicios públicos de los Estados más débiles debe cesar, así como debe hacerlo la implicación del FMI en la determinación de las políticas económicas dentro de la UE. El proceso de política macroeconómica, actualmente dedicado a la supervisión de los débiles por parte de los fuertes, debe recibir un contenido completamente distinto, centrado en una campaña coordinada para reducir el desempleo y corregir los desequilibrios en la productividad, con una responsabilidad compartida a partes iguales entre los Estados más fuertes y los más débiles. El mandato del BCE debe ampliarse para incluir la gestión de la crisis, la estabilidad financiera y la promoción del empleo, y debe estar obligado a apoyar incondicionalmente la postura macroeconómica acordada de la UE, incluida, si es necesaria, la financiación directa a los Gobiernos de los Estados miembros. Al mismo tiempo, debe perder su actual estatus cuasi judicial y estar subordinado a las instancias democráticas de la UE. Con el fin de que el BCE sea más independiente del sector financiero, debe interrumpirse la circulación de altos cargos entre el BCE y el sector financiero privado. Así pues, los ex directivos del sector financiero privado no deben tener derecho a optar a altos cargos del BCE y los directivos del BCE deben tener prohibido buscar empleo en el sector bancario privado tras finalizar su mandato en el BCE. Sin duda, es posible desarrollar propuestas procedimentales específicas dirigidas al déficit democrático de las instituciones europeas. Una posibilidad sería un organismo elegido que supervisara el BCE; otra podría ser que el Parlamento Europeo tuviera un papel en la toma de decisiones relativas al desarrollo de políticas económicas de la UE. Sin embargo, tales reformas significarían muy poco y podrían hacer que las decisiones políticas fueran todavía menos transparentes, a menos que estuvieran relacionadas con un cambio total de la dirección de las políticas, que es lo único que podría empezar a restablecer la legitimidad de la UE. A medida que la UE pierda legitimidad, los desafíos al régimen que impone sobre los ciudadanos europeos y el rechazo a cumplir con sus normas disfuncionales e injustas adquirirán, en consecuencia, una legitimidad cada vez mayor.